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A importância do inquérito policial
Inquérito policial: sua eficiência e seu papel como meio de preservação dos direitos e garantias fundamentais; e a importância das atividades desenvolvidas pela autoridade policial
Explana sobre as vantagens do modelo investigativo adotado no Brasil, apresentando a importância do inquérito policial como meio de garantia e de preservação de direitos. Trata da atuação da Autoridade Policial na condução do Inquérito Policial.
Em meio à crise interna que se instalou no Departamento de Polícia Federal, onde Agentes, Escrivães e Papiloscopistas se comportam de maneira abertamente beligerante contra os Delegados e como a estratégia para a obtenção dos seus intentos é procurar diminuir a importância das Autoridades Policiais utilizando-se da mídia para pregar a extinção do Inquérito Policial, entendemos oportuno tecermos algumas considerações a respeito deste importante instrumento de investigação criminal.
Primeiramente, vejamos quais são as principais críticas apresentadas nas diversas manifestações em que se destaca a figura do “elefante branco” como representativo do Inquérito Policial:
1. O Inquérito Policial é demasiadamente formal, o que lhe causa lentidão e ineficácia quanto ao seu resultado. Acrescenta-se que o ideal seria a extinção do Inquérito Policial e a criação de um procedimento investigatório mais célere e informal, capaz de dar uma resposta imediata à sociedade;
2. Como o Inquérito é geralmente conduzido de dentro de sua sala pelo Delegado, ocorreriam “desvios de conduta entre quatro paredes” por parte da Autoridade, o que contribuiria para o aumento desta suposta ineficiência;
3. A alardeada inépcia do mencionado instrumento não condiz com os anseios da população, que se vê diretamente prejudicada em face da impunidade dela decorrente, o que feriria os Direitos e Garantias do Cidadão;
4. Prova maior desta ineficiência do Inquérito Policial poderia ser constatada em face da grande diferença entre o número total de Inquéritos instaurados e o número supostamente insignificante de ações penais deles decorrentes, ou seja, menos da metade dos inquéritos instaurados se transforma efetivamente em processos criminais;
5. Somente no Brasil existe o Inquérito Policial:
6. Somente no Brasil se exige que o policial presidente da investigação criminal seja bacharel em Direito;
7. Os Delegados, que comandam as investigações, na verdade nada investigam. Os Agentes é que seriam os verdadeiros policiais investigadores, os únicos e verdadeiros responsáveis por todas as apurações realizadas no âmbito da Polícia Federal. Portanto, deveriam ser eles os condutores autônomos das atividades investigativas, extinguindo-se o cargo de Delegado.
Aos olhos de um observador incauto, que desconhece os meandros dos procedimentos policiais, tais assertivas podem aparentemente apresentar algum fundamento. Contudo, nenhuma delas prospera diante de uma análise um pouco mais aprofundada e cautelosa da realidade. Senão vejamos:
Primeiramente temos que admitir que o Inquérito Policial é, realmente, demasiadamente formal, o que efetivamente interfere em sua celeridade. Contudo, inobstante entendamos que o formalismo excessivo possa ser prejudicial – e neste ponto concordamos que há que ser revisto, apenas no sentido de se lhe retirar parte do excessivo rigor formal – ele é necessário e primordial para uma investigação justa e eficaz. De fato, os atos investigatórios têm que ser formalizados em um procedimento sob pena de se transformarem em um mero amontoado de informações que podem ou não ser consideradas e encaminhadas à justiça quando da ação penal, ao bel prazer do investigador, o que geraria enorme insegurança jurídica para os investigados. Sem qualquer formalidade em seu trâmite, como querem os que pregam sua extinção e, consequentemente, sem um meio de controle, o procedimento investigatório se prestaria muito mais à proliferação de negociatas e revanchismos, tornando-se fonte inesgotável de corrupção.
Os mencionados “desvios de conduta entre quatro paredes”, acaso existentes – infelizmente podem ocorrem em qualquer lugar e envolver qualquer agente público – são coibidos mediante a atuação eficiente das Corregedorias de Polícia e dos trabalhos de controle externo da atividade policial pelo Ministério Público. Entretanto, referidos desvios ocorrem muito mais frequentemente “fora das quatro paredes”. Quantas vezes ouvimos falar de policiais que, nas ruas, extorquem bandidos para se omitirem da obrigação de lhes dar voz de prisão em flagrante ou de cumprir um Mandado de Prisão? Quantas vezes tomamos conhecimento de policiais que – fora de quatro paredes – se envolvem com meliantes e até mesmo participam de seus crimes? Quantas vezes a mídia noticia policiais nas ruas apreendendo drogas e valores em dinheiro, apropriando-se de parte deles e levando à Delegacia apenas uma pequena parcela do montante apreendido? Sim. Se há desvios de conduta entre quatro paredes, infelizmente este número é infinitamente maior nas ruas onde, segundo pregam os agentes da Autoridade, esta jamais se encontra presente e onde não há qualquer formalismo. Aliás, impera ali a verdadeira informalidade que seria, por óbvio, extremamente deplorável se admitida como regra no procedimento apuratório.
Contudo, uma vez formalizado o Inquérito Policial passa a ter um controle. Todas as peças produzidas são juntadas ao procedimento, numeradas, ficando registradas sem que seja possível que delas se desfaça posteriormente. Juntado aos autos o documento, deles este não sai, salvo mediante fundamentação da Autoridade Policial, que permanecerá consignada nos autos assim como, em geral, cópia do documento desentranhado. Isto dificulta demasiadamente a sonegação de provas, quer favoráveis, quer contrárias ao investigado. Garantia esta que não existe quando o procedimento é informal, como pretendem os defensores da extinção do Inquérito Policial.
Não são raros, aliás, são demasiadamente frequentes os casos em que ocorrem sonegações de provas que beneficiariam o investigado em procedimentos informais como os adotados nos Estados Unidos da América. Ali o Promotor – acusador – preside as investigações e não raramente exclui do processo provas ou elementos de convicção que poderiam ajudar na defesa do réu, na ânsia desesperada de obter sua condenação independentemente de culpa. É que lá se preza demasiadamente a eficiência, confundindo-se eficiência acusatória com obtenção do maior número de condenações possível. E isto gera inúmeros casos de erros judiciários vez que o processo tramita sem que a defesa tenha tido a oportunidade – às vezes até mesmo desconhecendo sua existência – de acessar provas, indícios ou elementos de convicção que contribuiriam para demonstrar a inocência do réu.
Note-se que o Delegado atua, em princípio, de forma neutra, não possuindo interesse direto no resultado do futuro processo criminal, diferentemente do membro do Ministério Público que é parte neste mesmo processo. Esta atuação imparcial da Autoridade Policial contribui para a manutenção do Princípio da Igualdade Processual garantindo, ainda que parcialmente, o equilíbrio entre as partes, eis que a acusação, ao contrário da defesa, dispõe de todo o aparato estatal para subsidiar sua atuação. Ao Delegado cabe a apuração dos fatos, das circunstâncias em que ocorreram, a coleta de provas, a demonstração da materialidade e a identificação da autoria do crime. Cabe-lhe, portanto, buscar todos os elementos de convicção possíveis, sejam eles favoráveis ou contrários ao investigado. Compete-lhe, por exemplo, checar e trazer aos autos documentos ou outros elementos de prova que demonstrem a veracidade do álibi eventualmente apresentado pelo suspeito, diligência esta que muitas vezes o órgão acusador não tem interesse em realizar.
Assim sendo, inobstante esteja sendo apontado pelos seus críticos como um “elefante branco” e como um instrumento que estaria ferindo os Direitos do Cidadão, o Inquérito Policial é, na verdade, um garantidor do Devido Processo Legal e dos Direitos e Garantias Fundamentais, justamente em decorrência do seu formalismo e da imparcialidade do responsável pela sua condução.
Outra falácia amplamente divulgada é a suposta “constatação da ineficiência do Inquérito Policial em face do pequeno número de processos e de condenações dele decorrentes”. Em primeiro lugar, há que se considerar que este número está muito longe de ser pequeno. Prova maior disto é o fato de que o Brasil apresenta um número de presos condenados que excede em muito o número de vagas disponíveis nos presídios. Encontram-se todos eles abarrotados, com sua capacidade em muito ultrapassada. A maioria esmagadora destas condenações decorreu de ações penais que tiveram por embasamento o Inquérito Policial. E não é só. Milhares de réus condenados encontram-se foragidos ou cumprindo pena em regime aberto, em prisão domiciliar ou em livramento condicional. Outros tantos simplesmente sequer chegaram a ser processados ou condenados em face de permissivos jurídicos que lhes garantiram o direito à suspensão condicional do processo ou à transação penal, por exemplo. Todos estes casos, ou pelo menos sua esmagadora maioria, tiveram como pressuposto um Inquérito Policial. Como, então, considerá-lo um “elefante branco”?
Mas isto ainda não é tudo. Não se pode medir a eficiência do Inquérito apenas pelo número de casos em que ocorre a condenação ou a instauração da ação penal. O Inquérito não se destina a condenar ninguém. Seu objetivo é a apuração dos fatos. Uma infinidade Inquéritos é arquivada sem que isto signifique sua ineficiência. Muito pelo contrário. Apenas em caráter exemplificativo, apresentaremos a seguir uma série de situações em que o Inquérito Policial é passível de arquivamento sem que tenha apresentado qualquer falha ou irregularidade:
1. Quando, através de uma “notitias criminis”, alguém é acusado de uma determinada prática ilícita e ao final das apurações no inquérito policial se conclui que o suspeito não tinha envolvimento com o fato criminoso, citado procedimento fatalmente será arquivado. Mas ele não deixou de cumprir sua função que é a apuração dos fatos. Igualmente, quando chega um Requerimento, Representação ou Requisição relatando a ocorrência de um possível ilícito penal e através do Inquérito se constata que o crime não aconteceu, também aqui ele terá cumprido sua função como instrumento apuratório, inobstante tenha como destino inarredável o arquivamento. Muitas vezes o inquérito policial é instaurado para a apuração de um delito inicialmente capitulado em determinado dispositivo da legislação penal. Ao longo das apurações se constata que o fato configura outro crime, diferente daquele que inicialmente se apresentava, porém, menos grave e já fulminado pela prescrição. Também este inquérito será arquivado, mas cumpriu sua função apuratória.
1. Outro elemento que contribui demasiadamente para que grande número de inquéritos seja arquivado é a impossibilidade de adoção da seletividade. O que significa isto? Existem “notitias criminis” que já se mostram, desde o início, sem a menor possibilidade de apuração. Exemplo: O proprietário de uma barraca em uma quermesse vende refrigerantes para centenas de pessoas. No dia seguinte constata que recebeu uma cédula falsa de R$ 10,00. Não faz a menor ideia de quem foi que a utilizou como pagamento. O Delegado não pode deixar de instaurar o inquérito, mas este já se afigura desde o início como um” natimorto” em face da absoluta inexistência de qualquer linha investigatória plausível, capaz de levar à autoria do delito. Nestes casos, instaura-se o inquérito, ouve-se o comerciante e, quando muito, expede-se uma “ordem de missão” a fim de que os Agentes diligenciem no sentido de se chegar ao responsável pela circulação da cédula falsa. Invariavelmente os policiais designados elaboram posteriormente um “Relatório de Missão” informando que não foi possível identificar o autor do delito. O inquérito é relatado sem identificação da autoria e fatalmente será arquivado. De quem seria a culpa neste caso? Do Delegado? Dos Agentes, que não foram “eficientes” em seu labor? Ou da impossibilidade de adoção da seletividade? Ora, se a notícia não apresenta qualquer elemento que possa contribuir para o deslinde da questão é uma enorme perda de tempo e de dinheiro público a instauração do inquérito, que hoje é obrigatória. Note-se que polícia não tem bola de cristal. Porém, sigamos no exemplo da cédula falsa. Digamos que o comerciante se recorda de quem foi o responsável pela sua utilização perante seu estabelecimento. No curso do inquérito esta pessoa é ouvida e se constata que também ela fora vítima de outrem que lhe passara a cédula mas que, por sua vez, igualmente a recebera de boa fé de uma quarta pessoa que não consegue identificar. Também neste caso o inquérito será arquivado, mas cumpriu sua função: demonstrou que aqueles primeiros acusados eram inocentes e que por isto não devem e nem podem ser processados.
1. Ainda quanto à seletividade: via de regra não se aplica na esfera policial o Princípio da Insignificância. Assim sendo, muitos inquéritos têm início para a apuração de crimes de bagatela, mas o Delegado não pode deixar de instaurá-los. Após relatados, antes do oferecimento da denúncia o Ministério Público argui mencionado Princípio e o feito será arquivado. Mas ainda aqui o Inquérito cumpriu sua função: apurou o crime e demonstrou a ocorrência da bagatela constituindo, portanto, fundamento para a promoção do arquivamento.
1. O falecimento do autor do delito antes do término das investigações ou, findas estas, antes do oferecimento da denúncia. Como taxar de ineficiente o Inquérito Policial arquivado em face do falecimento do infrator?
1. Em regra só se instaura Inquérito Policial para a apuração de fatos que, “prima facie”, já se apresentam como criminosos. Raramente se instaura Inquérito “para ver se houve crime”. Mas existem situações, como nos casos de suicídio, por exemplo, em que isto ocorre. É que pode ter havido induzimento, instigação ou auxílio à prática do ato extremo. Uma vez apurado através do Inquérito a inocorrência de qualquer destas hipóteses previstas no art. 122 do Código Penal, o Inquérito será também arquivado e isto não se dará por deficiência do instrumento apuratório. Trata-se de ocorrência pouco usual no âmbito da Polícia Federal, mas bastante comum nas delegacias das Polícias Civis estaduais.
1. Divergência no entendimento jurídico do Ministério Público a respeito dos fatos: Já trabalhamos em localidades onde havia enorme proliferação de estações de rádiodifusão clandestinas. A ANATEL fazia constantes fiscalizações e sempre representava pela instauração dos Inquéritos Policiais relativamente a cada uma daquelas emissoras. Instaurados, instruídos e concluídos os procedimentos apuratórios, alguns membros do Ministério Público ofereciam a denúncia, enquanto outros, entendendo que a manutenção das chamadas “rádios piratas” não configura crime, promoviam o arquivamento dos procedimentos.
1. A Lei concede aos investigados por crimes de sonegação tributária ou previdenciária a oportunidade de parcelar ou de quitar o débito antes do oferecimento da denúncia. Uma vez pago o montante devido extingue-se a punibilidade do agente e o Inquérito respectivo deve ser arquivado. São milhares de procedimentos apuratórios arquivados anualmente no Brasil com base neste permissivo legal. Ineficiência do Inquérito? De forma alguma! Na verdade ele atua nestas hipóteses como um meio bastante eficaz de recuperação de ativos para os cofres públicos.
Como dito, a relação acima elencada não é exaustiva. Inúmeras outras circunstâncias levam ao arquivamento do Inquérito sem que isto demonstre sua ineficácia. Muito pelo contrário. Tal como mencionado e demonstrado, o inquérito não é eficaz ou eficiente apenas quando resulta na instauração de ação penal. Aliás, não é esta sua função primordial. Sua principal e inafastável finalidade é a apuração – isenta – dos fatos. São estes que ensejarão o convencimento do Ministério Público pelo arquivamento do feito ou pelo início da ação penal. O Inquérito traz em si o relato dos fatos, suas circunstâncias, a autoria, a materialidade e demais provas colhidas. Na posse destas informações o Ministério Público formará seu convencimento e optará pela promoção do arquivamento ou pela instauração do processo criminal. E qualquer que seja a posição ministerial o Inquérito Policial terá cumprido a sua função.
Quanto à alegação de que o Inquérito Policial só existe no Brasil é outra falácia. Em qualquer lugar do mundo existe um procedimento prévio à instauração da ação penal, onde são colhidas as provas e onde são feitas as apurações iniciais a fim de que se instaure ou não o processo penal. E em todo o mundo este procedimento é documentado em um instrumento que pode ter nomes os mais variados. Aqui no Brasil tal procedimento se chama Inquérito Policial.
Finalmente, urge lembrar que em qualquer lugar do planeta este procedimento é conduzido ou presidido por um bacharel em Direito. A única diferença é que no Brasil este bacharel se encontra dentro da própria instituição policial – o Delegado (Autoridade Policial) – ao passo que em outras nações referido profissional está fora da polícia. Mas ele sempre existiu e sempre existirá em qualquer lugar. E isto é indispensável. É imprescindível que o profissional responsável pela formalização de um Auto de Prisão em Flagrante possua conhecimento técnico-jurídico para que possa aplicar adequadamente a legislação no caso concreto que se lhe apresenta. Como avaliar segura e adequadamente a existência dos elementos autorizadores da prisão em flagrante? Como saber se se trata de crime que admite a prisão em flagrante, se se encontram demonstrados os elementos objetivos e subjetivos do crime, se há estado de flagrância… Como tipificar acertadamente a conduta, ainda que de maneira preliminar, sem este conhecimento? Note-se que a tipificação é fundamental para que se avalie o cabimento da fiança, por exemplo, que é direito do autuado.
Ademais, mesmo nos casos em que não há prisão em flagrante é indispensável o conhecimento jurídico para a condução das investigações com zelo, eficiência e segurança para a sociedade. Faz-se necessário este conhecimento para que o presidente do feito possa fundamentar postulações tendentes à adoção das medidas cautelares pré-processuais, tais como: prisões preventivas ou temporárias, quebras de sigilo fiscal, bancário, telefônico, telemático ou tributário. Ademais, existem crimes, sobretudo na esfera federal, em que o conhecimento jurídico é de fundamental importância não apenas para que se possa conduzir a investigação, mas até mesmo para que seja possível detectar a própria ocorrência do delito a ser apurado, conforme veremos adiante.
Temos observado pelos canais midiáticos alguns Agentes alardeando serem eles os verdadeiros e únicos investigadores que atuam na Polícia Federal. Alegam que são eles que procedem as escutas telefônicas, realizam campanas, seguem os suspeitos nas ruas e lhes dão voz de prisão em flagrante. De fato, são atividades por eles desempenhadas e que se mostram muitas vezes de fundamental importância, notadamente nos crimes relativos a entorpecentes. Mas isto não justifica a equivocada postura de desqualificar o trabalho dos Delegados, dizendo que estes se limitariam a esmiuçar papéis em atividades burocráticas e que jamais investigariam qualquer crime.
Não dispomos de números oficiais no momento, mas em face de nossa experiência de mais de 17 anos como Delegado de Polícia Federal em várias localidades do Brasil, podemos dizer sem medo de errar que os crimes relativos a entorpecentes representam menos de 15 % de toda a demanda da Polícia Federal no Brasil. Claro que cada localidade tem suas particularidades, mas no geral os delitos investigados pela corporação constituem, em sua esmagadora maioria – mais de 70% eu diria – de crimes do colarinho branco tais como: delitos fiscais ou tributários, sonegações, desvio de verbas, fraudes financeiras, corrupção, malversação de verbas públicas, evasão de divisas, gestão fraudulenta, dentre outros análogos. Tratam-se de crimes cuja apuração só se faz possível através da coleta de documentos. Milhares ou dezenas de milhares deles. Nas grandes operações, quando os Agentes cumprem mandados de busca e apreensão e/ou de prisão, imaginam que ali acabou o trabalho de investigação. E acreditam que quando o Delegado responsável concede as entrevistas avidamente aguardadas pela imprensa estaria se locupletando do trabalho investigativo daqueles. Na verdade, os Agentes não investigaram absolutamente nada. Depois da operação é que começará a verdadeira atividade investigativa, onde o Delegado se debruçará sobre os milhares de documentos apreendidos e efetuará uma exaustiva e acurada análise de tudo o que está ali demonstrado, cotejando cada informação obtida com a legislação vigente. Somente depois desta análise é possível chegar-se à demonstração da eventual prática ilícita. E nenhum Agente participa desta aprofundada e cansativa investigação. E nem adiantaria que o fizesse. É que tais crimes são praticados mediante dissimulação, de molde a fazer parecer que todas as operações financeiras praticadas ocorreram dentro da mais absoluta legalidade, quando na verdade o que se fez foi burlar a lei. E se o condutor da investigação não tiver conhecimento jurídico aprofundado sobre o assunto sequer conseguirá detectar o crime. São apurações eminentemente técnicas, em que é necessário conhecimento especializado da legislação aplicável a fim de que se possa detectar as mais diversas formas em que a lei fora burlada na tentativa de se dar uma aura de legalidade às operações ilícitas. E, reiteramos, destas investigações, que representam aproximadamente 70 % de todas as que tramitam na Polícia Federal, nenhum Agente participa, salvo quando da eventual deflagração das grandes Operações – e ainda assim, somente para o cumprimento das diligências que lhes são confiadas. Investigações “de campo”, assim entendidas, aquelas que demandam campanas, disfarces, abordagens, acompanhamento velado e outras representam, talvez, menos de 30 % do total da demanda do Departamento de Polícia Federal. Não há, portanto, como atribuir a outros policiais que não aos Delegados as responsabilidades por investigações que, a despeito do conhecimento multidisciplinar que possuem aqueles, demandam conhecimento técnico-jurídico específico, do qual somente estes dispõem. Tampouco se pode afirmar que os Delegados não investigam no âmbito da Polícia Federal. Eles o fazem, sim, e em número infinitamente maior do que os demais servidores da instituição.
Finalmente, consignamos que inobstante o presente artigo tenha sido elaborado em face do que pudemos observar ao longo de nossa experiência como servidor da Polícia Federal, as explanações aqui apresentadas se aplicam também, senão em sua totalidade, pelo menos em grande parte, às atividades desenvolvidas pelas Polícias Civis dos Estados.
Cleber Alves. É Advogado criminalista, Especialista em Gestão de Políticas de Segurança Pública pela FGV, e Delegado de Polícia Federal aposentado.
Publicado em 14/12/2015